Zamówienia publiczne na usługi promocyjne: jak instytucje kupują kampanie i jak w nich startować – przewodnik

Ministerstwa, samorządy, uczelnie, instytucje kultury i agencje rządowe kupują kampanie promocyjne tak samo jak inne usługi: według Prawa zamówień publicznych, jeśli wartość zamówienia osiąga próg stosowania ustawy, a poniżej niego – według wewnętrznych regulaminów. Od 1 stycznia 2026 r. próg ten wynosi 170 000 zł netto. Dla agencji to zupełnie inne warunki gry niż w przetargach organizowanych przez firmy prywatne: kryteria z wagami ogłoszone z góry, sztywne terminy, formalne warunki udziału, ograniczone negocjacje i możliwość zaskarżenia decyzji do Krajowej Izby Odwoławczej. Przewodnik pokazuje, jak taki zakup wygląda od strony zamawiającego i co musi zrobić agencja, żeby skutecznie w nim startować. Opisany stan prawny: na 29 października 2026 r.

Czym są zamówienia publiczne na usługi promocyjne?

Zamówienie publiczne to odpłatna umowa między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Usługi promocyjne obejmują w praktyce wszystko, co służy komunikacji instytucji z odbiorcami: kampanie informacyjne i edukacyjne, promocję miasta lub regionu, kampanie rekrutacyjne uczelni, kampanie społeczne, prowadzenie mediów społecznościowych, produkcję spotów i materiałów, organizację wydarzeń oraz planowanie i zakup mediów.

Przedmiot zamówienia zamawiający klasyfikują we Wspólnym Słowniku Zamówień (CPV). Kampanie mają m.in. kody 79341400-0 (usługi prowadzenia kampanii reklamowych) i 79342200-0 (usługi w zakresie promocji). Takie właśnie kody wskazał Urząd Komisji Nadzoru Finansowego w przetargu na ogólnopolską kampanię edukacyjno-informacyjną o świadomym inwestowaniu, którego dokumentację Krajowa Izba Odwoławcza badała w 2022 r. Znajomość kodów CPV przydaje się agencjom przy ustawianiu alertów o nowych ogłoszeniach.

Zamawiającymi są przede wszystkim jednostki sektora finansów publicznych – administracja rządowa, jednostki samorządu terytorialnego, uczelnie publiczne, państwowe i samorządowe instytucje kultury – ale także inne podmioty finansowane lub kontrolowane przez państwo, w tym część spółek komunalnych. Nie każdy z nich podlega tym samym regułom: na przykład ograniczenie wagi ceny w ocenie ofert dotyczy tylko części zamawiających, o czym piszemy dalej.

Nie każdy zakup związany z kampanią podlega ustawie. Prawo zamówień publicznych wyłącza ze swojego stosowania zakup czasu antenowego lub audycji od dostawców audiowizualnych lub radiowych usług medialnych (art. 11 ust. 1 pkt 5). Wyłączenie dotyczy jednak relacji z samym nadawcą. Gdy instytucja kupuje kompleksową usługę agencji, która planuje kampanię i kupuje media w wielu kanałach, zwykle prowadzi postępowanie ustawowe. Specyfikę takich zakupów opisujemy w przewodniku o przetargu na dom mediowy, a sam proces budowania planu – w tekście o tym, jak powstaje media plan.

Kiedy instytucja musi stosować Prawo zamówień publicznych?

Ustawę z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity ogłoszony 27 maja 2026 r.: Dz.U. z 2026 r. poz. 793) stosuje się do zamówień klasycznych o wartości równej lub wyższej niż 170 000 zł netto. Próg obowiązuje od 1 stycznia 2026 r.; wcześniej wynosił 130 000 zł. Podwyższyła go ustawa z 25 lipca 2025 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2025 r. poz. 1173). Status: przepis obowiązuje, stan na 29 października 2026 r.

Drugą granicą są progi unijne. Od nich zależy, czy postępowanie prowadzi się według przepisów krajowych (postępowanie poniżej progów unijnych), czy według procedur unijnych – z ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, dłuższymi terminami i wyższym wpisem od odwołania. Progi na lata 2026–2027 ogłosił Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w obwieszczeniu z 8 grudnia 2025 r. Do przeliczeń stosuje się kurs 4,31 zł za euro.

Wartość zamówienia szacuje się bez podatku VAT, z należytą starannością, najwcześniej trzy miesiące przed wszczęciem postępowania na usługi (art. 28 i 36). Zamawiający nie może zaniżać wartości ani dzielić zamówienia, żeby uniknąć stosowania ustawy (art. 29). Przy usługach powtarzających się okresowo – na przykład stałym prowadzeniu profili w mediach społecznościowych – liczy się łączna wartość zamówień tego samego rodzaju z 12 miesięcy (art. 35). Jak te zasady przekładają się na budżet kampanii, wyjaśniamy w tekście o progach zamówień publicznych w 2026 r.

Poniżej progu 170 000 zł instytucja nie stosuje procedur ustawowych, ale nie ma pełnej swobody. Obowiązują ją zasady gospodarowania środkami publicznymi z ustawy o finansach publicznych – wydatki mają być celowe i oszczędne – oraz wewnętrzny regulamin, który zwykle wymaga rozeznania rynku lub zapytania ofertowego. Jeśli kampania jest finansowana z funduszy europejskich, dochodzi zasada konkurencyjności i publikacja zapytania w Bazie Konkurencyjności.

Jakie tryby stosuje się przy zakupie kampanii promocyjnych?

Tryb to ustawowa procedura wyboru wykonawcy. Ustawa przewiduje ich kilka, ale przy usługach promocyjnych w praktyce liczą się trzy: tryb podstawowy (poniżej progów unijnych), przetarg nieograniczony (podstawowa procedura powyżej progów) i konkurs, który służy wyborowi pracy twórczej.

Tryb podstawowy

Tryb podstawowy ma trzy warianty opisane w art. 275. W pierwszym oferty mogą składać wszyscy zainteresowani wykonawcy, a zamawiający wybiera najkorzystniejszą bez negocjacji. W drugim zamawiający może zaprosić wykonawców do negocjacji, po których składają oferty dodatkowe z nowymi propozycjami w zakresie ocenianym w kryteriach – oferta dodatkowa nie może być mniej korzystna w żadnym kryterium niż pierwotna (art. 296 ust. 2). W trzecim negocjacje są obowiązkowe i kończą się ofertami ostatecznymi; termin na ich złożenie przy usługach nie może być krótszy niż 5 dni od przekazania zaproszenia (art. 296 ust. 3). Warianty z negocjacjami dobrze pasują do kampanii, bo pozwalają doprecyzować koncepcję, harmonogram i zakres mediów przed wyborem wykonawcy.

Przetarg nieograniczony

Przetarg nieograniczony to procedura, w której ofertę może złożyć każdy zainteresowany wykonawca, a zamawiający nie negocjuje jej treści. Powyżej progów unijnych zamawiający może go stosować bez spełniania dodatkowych przesłanek – w tym trybie Urząd KNF zamawiał wspomnianą kampanię edukacyjną. Przy budżetach rozłożonych na kilka lat zamawiający może też zawrzeć umowę ramową (art. 311 i n.), a następnie udzielać w jej ramach zamówień na poszczególne kampanie.

Konkurs

Konkurs (art. 325 i n.) to procedura, w której zamawiający wybiera pracę konkursową o charakterze twórczym. Ustawa wymienia przykładowo planowanie przestrzenne, projektowanie architektoniczne czy przetwarzanie danych, ale katalog jest otwarty, więc konkurs może dotyczyć także koncepcji kampanii, identyfikacji wizualnej albo hasła. Nagrodą może być nagroda pieniężna lub rzeczowa, zaproszenie autora wybranej pracy do negocjacji w trybie zamówienia z wolnej ręki lub negocjacji bez ogłoszenia w celu wykonania usługi na podstawie tej pracy albo oba te elementy łącznie (art. 326). To rozwiązanie najbliższe branżowej idei wynagradzania pracy koncepcyjnej, którą opisujemy w tekście o pitch fee.

Jak przebiega zamówienie na kampanię krok po kroku?

Postępowanie na kampanię ma stały szkielet, niezależnie od trybu. Różnice dotyczą terminów, miejsca publikacji ogłoszenia i tego, czy przewidziano negocjacje.

Umowa na usługi zawarta na okres dłuższy niż 6 miesięcy musi zawierać zasady zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawcy (art. 439). Ma to znaczenie przy wieloletniej obsłudze promocyjnej, w której zmieniają się koszty pracy i mediów. W harmonogramie kampanii warto też uwzględnić czas na pytania wykonawców, ocenę ofert i ewentualne odwołanie – data startu emisji ustalona bez takiego zapasu bywa nierealna. Ogólny schemat planowania kampanii, od celu do raportu, opisujemy w przewodniku kampania reklamowa krok po kroku.

Jak instytucje oceniają oferty agencji?

Najkorzystniejszą ofertę wybiera się na podstawie kryteriów jakościowych oraz ceny lub kosztu albo wyłącznie ceny lub kosztu (art. 242 ust. 1). Przy usługach promocyjnych ta druga możliwość jest dla większości instytucji zamknięta. Art. 246 stanowi, że zamawiający publiczni, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2 – jednostki sektora finansów publicznych oraz inne państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej – a także ich związki nie stosują ceny jako jedynego kryterium ani jako kryterium o wadze przekraczającej 60%. Mogą to zrobić tylko wtedy, gdy w opisie przedmiotu zamówienia określą wymagania jakościowe odnoszące się co najmniej do głównych elementów zamówienia. Zasada obowiązuje także poniżej progów unijnych, bo art. 266 nakazuje w tych postępowaniach odpowiednio stosować przepisy o kryteriach.

Kryteria jakościowe mogą dotyczyć m.in. jakości, w tym cech estetycznych i funkcjonalnych, aspektów społecznych, środowiskowych i innowacyjnych, a także organizacji, kwalifikacji zawodowych i doświadczenia osób wyznaczonych do realizacji zamówienia – jeżeli mogą one mieć znaczący wpływ na jakość wykonania (art. 242 ust. 2). Zamawiający musi opisać kryteria w sposób jednoznaczny i zrozumiały, a ich opis nie może pozostawiać mu nieograniczonej swobody wyboru; ma umożliwiać weryfikację i porównanie ofert na podstawie informacji w nich przedstawionych (art. 240). Kryterium „atrakcyjność koncepcji” bez podkryteriów i skali punktowej trudno pogodzić z tymi wymogami, dlatego łatwo staje się przedmiotem odwołania.

Dwa przykłady pokazują, jak to wygląda w liczbach. W przetargu Ministerstwa Cyfryzacji na obsługę mediową kampanii promujących aplikację mObywatel i e-usługi, o wartości 10 mln zł brutto, rozstrzygniętym w grudniu 2024 r., jakość strategii miała wagę 40%, a oferty złożyło osiem domów mediowych; odwołanie jednego z uczestników Izba oddaliła. W przetargu Urzędu KNF z 2022 r. 40% punktów przypadało na liczbę kampanii zrealizowanych przez kierownika lub koordynatora kampanii. Izba uznała, że to kryterium jest związane z przedmiotem zamówienia, bo doświadczenie tej osoby ma znaczący wpływ na jakość kampanii, w tym na plan mediowy i strategię (wyrok z 8 sierpnia 2022 r., sygn. akt KIO 1878/22). Jak budować takie kryteria krok po kroku, opisujemy w tekście o kryteriach pozacenowych w przetargach na usługi kreatywne, a o macierzach punktowych stosowanych w firmach – w tekście o kryteriach oceny ofert.

Czym przetarg publiczny różni się od przetargu w firmie prywatnej?

Firma prywatna, która nie jest zamawiającym w rozumieniu ustawy, może dowolnie ukształtować procedurę wyboru agencji – zaprosić kilka firm, poprosić o prezentację, negocjować warunki i zapłacić za udział. Instytucja publiczna musi trzymać się ustawy, co zmienia niemal każdy etap.

Z perspektywy agencji najważniejsze różnice dotyczą przewidywalności i ryzyka. Przetarg publiczny jest bardziej przewidywalny – wiadomo, za co przyznaje się punkty, a decyzję można zaskarżyć – ale w trybach otwartych oznacza konkurencję z każdym, kto spełnia warunki, i cenę jako istotny element oceny. Praca koncepcyjna przekazana w ofercie podlega zasadom jawności postępowania, chyba że wykonawca skutecznie zastrzeże w niej tajemnicę przedsiębiorstwa. W umowie trzeba też precyzyjnie określić pola eksploatacji, na których zamawiający nabywa prawa do kreacji – o tym, jak to zrobić, piszemy w tekście o przeniesieniu praw autorskich do kreacji. Szerzej o organizowaniu przetargu w firmie mówi przewodnik o przetargu na agencję reklamową.

Jak agencja może przygotować się do startu w przetargach publicznych?

Agencja, która chce regularnie zdobywać klientów publicznych, potrzebuje innego zaplecza niż w przetargach komercyjnych: stałego monitorowania ogłoszeń, osoby, która czyta specyfikacje i projekty umów, oraz dokumentacji doświadczenia przygotowanej pod typowe warunki udziału. Sektor publiczny może być stabilnym źródłem przychodów, ale wymaga dyscypliny formalnej – pominięty dokument albo spóźnienie o minutę zamykają drogę do zamówienia niezależnie od jakości koncepcji.

Częstą pułapką jest cena. Ponieważ pozostaje ważnym kryterium – w jednostkach sektora finansów publicznych może mieć nawet 60% wagi – agencje mają pokusę zaniżania stawek. Zamawiający może jednak wezwać do wyjaśnień, jeśli cena wydaje się rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia, a niewystarczające wyjaśnienia kończą się odrzuceniem oferty. Jak policzyć ofertę, która jest konkurencyjna i nie przynosi straty, opisujemy w tekście o wycenie oferty przetargowej. Miejsce przetargów publicznych w strategii pozyskiwania klientów omawiamy w tekście o new businessie w agencji, a przygotowanie samej oferty – w przewodniku jak wygrać przetarg jako agencja.

Co może zrobić agencja, gdy zamawiający naruszy przepisy?

Podstawowym środkiem ochrony prawnej jest odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej. Przysługuje wykonawcy, który ma lub miał interes w uzyskaniu zamówienia i poniósł lub może ponieść szkodę wskutek naruszenia przepisów (art. 505). Można je wnieść na niezgodną z ustawą czynność zamawiającego, na zaniechanie czynności, do której był zobowiązany, a także na zaniechanie przeprowadzenia postępowania (art. 513). W przetargach na usługi promocyjne odwołania mogą dotyczyć m.in. treści specyfikacji – warunków udziału i kryteriów – oraz oceny ofert w kryteriach jakościowych.

Terminy są krótkie. Na czynność przekazaną elektronicznie w postępowaniu na usługi odwołanie wnosi się w terminie 10 dni powyżej progów unijnych i 5 dni poniżej; tak samo liczy się termin na zaskarżenie treści ogłoszenia lub dokumentów zamówienia. Wpis wynosi 15 000 zł albo 7 500 zł i trzeba go uiścić najpóźniej do upływu terminu na odwołanie. Od orzeczenia Izby przysługuje skarga do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu zamówień publicznych – w terminie 14 dni od doręczenia. Procedurę, wymogi formalne i przykłady spraw dotyczących kampanii opisujemy w tekście o odwołaniu do KIO w przetargu na usługi marketingowe.

Jak kupuje się promocję w projektach z funduszy europejskich?

Projekty współfinansowane z funduszy europejskich w perspektywie 2021–2027 mają własne reguły zakupów, opisane w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków. Beneficjent, który podlega Prawu zamówień publicznych, przy zamówieniach od 170 000 zł netto stosuje ustawę. Poniżej tej kwoty, a w przypadku beneficjentów niepodlegających ustawie – niezależnie od wartości, obowiązuje zasada konkurencyjności, jeśli wartość zamówienia przekracza 80 000 zł netto. Ten próg wprowadziła wersja wytycznych z 14 marca 2025 r.; wcześniej wynosił 50 000 zł.

Zapytanie ofertowe w zasadzie konkurencyjności publikuje się w Bazie Konkurencyjności, a oferty składa się wyłącznie przez ten system. Instytucja Koordynująca Umowę Partnerstwa stoi na stanowisku, że zasady konkurencyjności nie można realizować na innej platformie. Naruszenia – brak publikacji, zawężające warunki, kryteria dotyczące właściwości wykonawcy, nazwy własne w opisie przedmiotu czy zbyt krótki termin składania ofert – kończą się korektami finansowymi, czyli utratą części dofinansowania. Dla agencji to osobny, duży rynek zleceń promocyjnych, który omawiamy w tekście o Bazie Konkurencyjności.

Jakich błędów unikać po obu stronach?

Wiele problemów w zamówieniach na usługi promocyjne powtarza się niezależnie od instytucji i skali budżetu. Po stronie zamawiających typowe są:

• warunki udziału nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia, np. wymóg kilku kampanii o wartości wyższej niż zamawiana;
• brak informacji o budżecie mediowym, wolumenach produkcji i liczbie materiałów, przez co oferty są nieporównywalne;
• kryteria jakościowe bez podkryteriów, skali i opisu przyznawania punktów;
• wskazywanie w opisie przedmiotu zamówienia konkretnych narzędzi lub marek bez dopuszczenia rozwiązań równoważnych;
• dzielenie kampanii na mniejsze zlecenia, które łącznie przekraczają próg stosowania ustawy.

Po stronie agencji typowe są oferty niezgodne z opisem przedmiotu zamówienia, niekompletne oświadczenia i wykazy, przegapione terminy, brak skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa oraz ceny skalkulowane bez uwzględnienia kar umownych i ryzyk. Wiele z nich da się wyeliminować prostą listą kontrolną przed wysłaniem oferty i pytaniami zadanymi zamawiającemu na etapie wyjaśnień specyfikacji.

Tekst opisuje przepisy według stanu na 29 października 2026 r. i ma charakter informacyjny – nie jest poradą prawną. Przy dużych zamówieniach, umowach wieloletnich i przed wniesieniem odwołania warto skonsultować się z prawnikiem specjalizującym się w zamówieniach publicznych.